Sobre la corrupción en España. [Archivo del blog. 28/08/2016]

Embarcados en la nave de la dialéctica hegeliana, en una espiral que nos permite recuperar, desde otro nivel de desarrollo, abismos pasados y sueños inalcanzados, España, cada cierto tiempo, recupera su estado depresivo y torna a verse llena de miseria y necesitada de redención y profundo cambio. Numerosos textos han tratado desde la historiografía estos movimientos cíclicos, sobre todo los que comienzan con la invasión francesa. Yendo al presente, la crisis económica que nos azota desde 2008 ha sido el reactivo que ha vuelto a generar la reflexión lúcida –a veces– y pesimista –casi siempre– sobre la situación real del país y sus posibilidades de alcanzar el bienestar y prestigio de los países líderes en nuestro entorno. Recuperando el espíritu regeneracionista, algunos autores han emulado a Joaquín Costa o a Lucas Mallada y han escrito textos de notorio pesimismo y ácida crítica hacia un marco social e institucional que entendían funesto para el desarrollo del país. Así, hemos podido leer El dilema de España. Ser más productivos para vivir mejor, de Luis Garicano; Qué hacer con España. Del capitalismo castizo a la refundación de un país, de César Molinas; La urna rota. La crisis política e institucional del modelo español, del colectivo Politikon; o España estancada. Por qué somos poco eficientes, de Carlos Sebastián, entre otros muchos. De estos textos hemos podido aprender que el origen esencial del «mal» de España no está en los genes, ni en factores culturales atávicos, sino en el erróneo diseño de una gran parte de nuestras instituciones políticas, económicas y sociales. El neoinstitucionalismo económico ha sido, sobre todo, el referente teórico que ha dado fundamento a estas críticas.

Las palabras anteriores es evidente que no son mías. Me falta capacitación técnica para opinar con conocimiento de causa sobre asuntos que se me escapan en su complejidad. Pero somos un país de opinadores, con o sin causa... ¡Es indudable! Basta con detenerse y ojear con cierto detenimiento los comentarios que suscita cualquier noticia o artículo de opinión en los medios de prensa y no digamos en Facebook, Twitter y otras redes sociales.

En alguna que otra ocasión, no muchas, he escrito en el blog sobre la corrupción. Recuerdo una entrada de marzo de 2014 sobre ello. A mí personalmente, decía, me asustan los que se manifiestan día sí, día también, como partidarios de la tolerancia cero, así, sin matices. En democracia la tolerancia debería ser una virtud intrínseca. Y los perseguidos, más bien los intolerantes. ¿Cúal debería ser entonces la altura del listón en cuanto al grado de tolerancia, y sobre qué cuestiones? Lo ignoro.  

Soy de los que piensan que una democracia asentada puede permitirse un cierto grado de corrupción individual, no social ni política, sin que las instituciones se resquebrajen o resientan. Entiéndanme, por favor: no estoy en favor de la corrupción ni de los corruptos. Digo, simplemente, que la corrupción es algo consustancial a la democracia porque hay libertad, y donde la hay, siempre habrá políticos, funcionarios, administradores, financieros, empresarios, trabajadores, vividores y sinvergüenzas que se aprovechen de ello. Lo que hay que hacer es descubrirlos, destituirlos, despedirlos o meterlos en la cárcel. Y punto.

A mí, personalmente, me asusta mucho más el que la sociedad y la ciudadanía se tomen esa corrupción, por ejemplo, la de sus políticos, dirigentes y administradores públicos como algo no sólo normal sino divertido, excusable e incluso elogioso. En la Unión Europea los ministros dimiten por falsear su currículum académico; un presidente de la República Federal Alemana por hacer un favor. En España, la palabra dimisión no tiene conjugación; "dimitir" es verbo intransitivo. Hace unos años el gobernador del Estado norteamericano de Illinois, acusado de vender un asiento en el Senado al mejor postor, fue destituido de su cargo sin contemplaciones, por su propio partido y su parlamento. El presidente Clinton se salvó por un voto de la destitución... ¿Por follarse a una becaria empleada de la Casa Blanca? No, eso no es delictivo; se le procesó por mentir a quienes investigaban el caso.

¿Y aquí? Políticos corruptos, incursos en causas judiciales, se amparan en la presunción de inocencia (aplicada a "los suyos", nunca a "los otros"), para seguir en el cargo, sin entender que la presunción de inocencia delictiva no tiene nada que ver con su posición política. Me resisto a aceptar las imágenes de partidarios, amigos y vecinos, jaleando como "hooligans" a políticos acusados de corrupción. O reelegidos una y otra vez, a pesar de estar incursos en procedimientos criminales. Esa sí es la corrupción que me asusta: la del cuerpo social y político, la de los ciudadanos indiferentes, la de los estómagos agradecidos. La otra, la verdad, es que no me preocupa en exceso. Y si la Justicia, fuera justicia, es decir rápida y eficaz, me preocuparía menos aún.

Manuel Villoria, profesor de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, es el autor de las palabras que sirven de excusa a esta entrada de hoy y corresponden al inicio de un incisivo y extenso artículo que examina en profundidad el tema de la corrupción en España publicado en el número del pasado mes de julio de Revista de Libros. Intentaré resumirlo, pero en cualquier caso creo preferible que vayan de entrada al enlace de más arriba, donde podrán leerlo completo y examinar con detalle las tablas de datos y encuestas que se citan en el mismo.
El estudio de estas instituciones en profundidad y de cómo generan en nuestro país incentivos y desincentivos productores de equilibrios ineficientes se ha convertido en una auténtica veta para la producción científica en las ciencias sociales y jurídicas, dice en él. La aprobación durante la legislatura 2011-2015 de numerosas normas que trataban de reducir la corrupción y promover la integridad de nuestras Administraciones ha generado, por ejemplo, un conjunto de textos que nos permiten entrar en los vericuetos de la vieja y la nueva normativa y sus posibilidades y errores. 
Para muchos de esos autores, añade el profesor Villoria, la crisis económica ha sido un test de estrés sobre nuestro sistema político que ha permitido ver más claramente sus debilidades, generándose una cierta repolitización y una movilización importante contra las medidas gubernamentales surgidas de resultas de la crisis, que sólo pueden entenderse si incorporamos como variable clave la continua presencia de escándalos de corrupción en la prensa española desde comienzos de los años noventa, escándalos que empiezan a generar verdadera indignación cuando a ellos se une, a partir del otoño de 2008, el dato de que más del 50% de los españoles creen que la economía va mal o muy mal. De hecho, dice, a partir de los últimos meses de 2012 y los primeros de 2013 la corrupción se consolida como el segundo problema dentro del ranking de preocupación pública, y ahí sigue. El porcentaje de quienes señalan la corrupción como uno de los tres principales problemas del país pasa de niveles del 10% al 40%. Todo ello unido a un incremento de la percepción de los políticos como otro de los problemas más importantes del país. Pero, entonces, se pregunta, más allá de las narraciones y los marcos explicativos, ¿España es un país altamente corrupto? Y, si fuera así, ¿la explicación de ello sería cultural?

Para comenzar, continúa diciendo, en relación con los datos de corrupción es importante dejar claro que las dificultades para obtener datos objetivos fiables es enorme. La medición del fenómeno puede hacerse, añade, a partir de las denuncias de corrupción y las investigaciones abiertas por el ministerio público o los jueces de instrucción; o a través de proxies, como el precio de los contratos sobre una serie de bienes homogéneos. Un país, dice, puede tener datos muy bajos de corrupción perseguida y, sin embargo, tener una corrupción altísima; basta simplemente con que exista un sistema de detección defectuoso, una policía corrupta y un modelo judicial altamente ineficaz y, entonces, los delitos de corrupción perseguidos pueden ser bajísimos y la impunidad, enorme. Por su parte, las proxies a veces miden corrupción y, a veces, simplemente, ineficiencia. Para el caso de España, continúa, los datos objetivos tienen un problema añadido, cual es el de la inexistencia de bases de datos oficiales sobre las causas, juicios orales, imputados, acusados y sentenciados por corrupción. En segundo lugar, añade, la corrupción puede intentar medirse a través de encuestas de percepción a inversores nacionales y extranjeros, a expertos o a la ciudadanía en general. En estas encuestas hay un problema inicial, y es que normalmente no definen la corrupción, dejando a cada uno de los encuestados la configuración personal del concepto. Y además, los datos no miden la corrupción en sí, sino que miden simplemente opiniones sobre su extensión en un país determinado y, además, aunque respondan expertos y empresarios, las opiniones sobre la extensión de la corrupción pueden reflejar también estados de opinión, mediáticamente influidos, del país correspondiente, pues diversos estudios demuestran que la percepción general de la corrupción está fuertemente influida por los escándalos y la cobertura mediática del tema, de forma que el nivel real de corrupción puede no cambiar, pero, al hacerse más visible, las percepciones sí cambian, y una política agresiva de lucha contra la corrupción genera, ineludiblemente, escándalos que, a su vez, incrementan la percepción de corrupción. 

Tal vez estas ideas, continúa diciendo, ayuden a entender mejor la situación actual de España en el Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional. Este índice es posiblemente el instrumento más utilizado mundialmente para medir la percepción de la corrupción por países. Los datos de percepción medidos por este índice (IPC) para España han ido empeorando en los últimos diez años, y especialmente en 2009 y 2013, tras un proceso de mejora que comenzó en 1997 y alcanzó sus mejores resultados en 2002 y 2004. En cualquier caso, en 2015 España ha vuelto a perder puntos y se sitúa ahora con 58/100 en lugares alejados de los países más honestos de Europa, y ha sido la peor desde que tenemos más de cuatro estudios o encuestas en los que basar los resultados.

Otro aspecto de notable dificultad, añade más adelante, es el de identificar las causas de la corrupción. La causalidad en ciencias sociales, dice, es siempre problemática, pero en el estudio de la corrupción esta dificultad se extrema. Con datos de los años ochenta y noventa del siglo pasado, había ya autores que definían con bastante precisión las causas fundamentales de la corrupción en España y las principales áreas de riesgo de entonces y de ahora: la consolidación de unas elites partidistas profesionalizadas que han buscado la captura de clientes, de instituciones de control y de fondos públicos con una voracidad desmedida. Pero también es cierto que, tras este conjunto de fenómenos, existe un magma cultural que lo ha facilitado: una sociedad en la que el nivel de desarrollo moral mayoritario parece más cercano a lo que se ha categorizado como nivel tres que al nivel cuatro, más propio de democracias avanzadas. En este nivel tres, las personas son capaces de sacrificar sus intereses y respetar reglas, pero sólo aquellas que surgen de las obligaciones familiares o de amistad. Sin embargo, en el nivel cuatro las personas sacrifican sus intereses particulares por el cumplimiento de las leyes estatales y el buen funcionamiento de la sociedad. En suma, en España estaríamos peligrosamente cercanos a una cultura particularista, en la que las personas no son tratadas igual bajo la ley, sino que acceden a servicios públicos y a privilegios en función de sus relaciones familiares, políticas o de amistad. 
Esta suma de factores podría ayudarnos a entender en gran medida que, de todos los países de la Unión Europea, España sea el que, en los últimos tres años, haya sufrido los mayores cambios en la percepción de la corrupción y en la consideración de la corrupción como uno de los problemas más importantes del país. De acuerdo con el último estudio disponible llevado a cabo en febrero-marzo de 2013, un 95% de los españoles creía que la corrupción estaba muy (65%) o bastante (30%) extendida en el país; más aún, el 77% de los españoles creían que la corrupción forma parte de la cultura de los negocios en el país (media europea del 67%), el 84% que el soborno y las conexiones son la forma más sencilla de obtener servicios públicos (la media europea es del 73%) y el 67% que la única forma de tener éxito en los negocios son las conexiones políticas (media europea del 59%). Estos datos nos llevarían a pensar que España tiene niveles de corrupción sistémicos –aquellos propios de países en los que toda la sociedad está embarcada en actos corruptos de forma persistente– y, sin embargo, los datos sobre pagos de sobornos son bastante bajos, muy similares a los de países como Alemania o Finlandia. 
Pero la ciudadanía, continúa diciendo el profesor Villoria, incorpora dentro del concepto de corrupción algo más que los sobornos: de hecho, los encuestados tienden a considerar como corrupción la inequitativa distribución de los servicios públicos, de lo que podemos concluir que la muy alta percepción de la corrupción en España no tiene que ver con experiencias personales de sobornos, sino con una concepción de la corrupción mucho más amplia. Corrupción es abuso de poder para beneficio privado, directo o indirecto.
El clientelismo, continúa, es otra modalidad de corrupción altamente peligrosa. En esencia, consiste en un intercambio discrecional y particularista de favores, en el cual los responsables políticos deciden la concesión privilegiada e, incluso, ilegal de derechos y prestaciones a cambio de apoyo electoral o económico a quienes forman parte de sus redes. El clientelismo puede ser electoral, corporativo y de partido. En el clientelismo electoral, el cliente es un votante, el cual da su voto a aquel partido que por promesas hechas personalmente por el candidato o sus representantes le garantiza mayores favores y beneficios materiales exclusivos. Lo que se intercambia son necesariamente votos por favores (algo que en el escándalo de los ERE en Andalucía parece producirse de alguna manera). El rasgo típico del vínculo político clientelar frente al vínculo político programático es que, en el segundo, el partido votado no se compromete con sus votantes a proporcionarles favores y privilegios, sino a aplicar unas políticas determinadas de forma objetiva y universal. Una modalidad cada vez más importante de clientelismo electoral es la de nivel institucional. Son los supuestos en que un político con un cargo importante a nivel central, sobre todo, o regional favorece con sus decisiones a un área geográfica concreta, que es aquella donde él fundamenta su carrera política y tiene sus redes de apoyo. Por ejemplo, el uso del AVE como mecanismo de clientelismo electoral parece, en ciertos casos, evidente. Las actualmente en entredicho diputaciones provinciales son ejemplos de numerosos casos de clientelismo de este tipo, en especial apoyando económicamente de forma privilegiada a municipios cercanos a la mayoría en el gobierno. En el clientelismo de base corporativa, el cliente es una persona jurídica o un individuo en nombre de tal persona que aporta dinero y/o apoyos materiales –su voto no es aquí lo esencial, aunque también cuente– al patrón político a cambio de que bien se le adjudiquen contratos, subvenciones o concesiones públicas de forma fraudulenta, bien se le faciliten trámites y se le entregue información privilegiada, bien se le exima de pagos, contribuciones, requisitos contractuales o impuestos. Bajo esta definición parece obvio que encajarían algunos de los más graves casos de corrupción hoy conocidos: Gürtel, Púnica o los diferentes sumarios valencianos. Finalmente, en el clientelismo de partido el cliente es un miembro del partido que da su voto o, mejor aún, que pone su red de clientes internos al servicio de una determinada facción, candidatura o corriente del partido, a cambio, sobre todo, de obtener un puesto de responsabilidad en el partido, en el gobierno o en las listas de candidatos del partido a las distintas elecciones. En este caso, se apoya a aquella corriente o candidato que da más a cambio del voto. 

El despilfarro y el abuso de los privilegios públicos sería otra forma de corrupción, dice más adelante. Cuando un alto cargo carga al presupuesto público comidas en restaurantes de lujo, regalos de joyas a las esposas de otros altos cargos o utiliza el coche oficial para actividades particulares, está abusando de su poder para beneficio privado. Más aún, cuando un político relevante decide realizar una obra fastuosa sin preocuparse de su necesidad, de su mantenimiento posterior o de la eficiencia de ese gasto, está valiéndose de su poder para reforzar sus opciones electorales con grave daño para el interés público. Normalmente, ello se conecta además con donaciones de las empresas adjudicatarias al partido del político y, en ocasiones, con la recepción personal de algún soborno. 
Finalmente, dice, es preciso insistir en que fijarse solamente en la corrupción perseguible penalmente brinda una imagen distorsionada del problema. En los países más desarrollados económicamente, la corrupción más preocupante es la denominada corrupción legal: aquella consistente en la captura de ciertas políticas públicas o, al menos, de decisiones fundamentales en el marco de dichas políticas por poderosos grupos de interés. La captura puede realizarse a través del estratégico aterrizaje en puestos importantes del Gobierno, en órganos regulatorios o en comités asesores clave; también mediante el reclutamiento de políticos bien relacionados y poderosos para su incorporación a consejos de administración bien remunerados; o mediante la presión mediática, dado el control de grandes grupos multimedia. Más aún, la captura opera en cascada: si se consigue la captura en la Unión Europea, luego ya las capturas nacionales son más sencillas, y así sucesivamente. A veces, esta captura se solidifica con la financiación de los partidos cártel, de manera que conecta con el clientelismo corporativo. En estos casos, las leyes ya surgen sesgadas a favor de estos grupos, rompiendo muy a menudo el principio de igualdad política y la equidad en la toma de decisiones.

En suma, en época de vacas flacas, la inmensa mayoría de la ciudadanía ha percibido un empeoramiento de sus condiciones de vida y ha considerado que la corrupción, en sus múltiples variantes, ha sido la principal responsable de llegar a este estado y de –una vez en él– fomentar respuestas inequitativas e insolidarias desde los poderes públicos. Así, desde hace ya más de tres años, como se ha apuntado, es el segundo problema más importante para los españoles. Todo ello, unido a la constante presencia en los medios de escándalos de corrupción, está teniendo un impacto terrible sobre el grado de satisfacción con el funcionamiento de la democracia y la confianza en las instituciones representativas.

Los demás países del Sur de Europa, concluye el profesor Villoria, también han sufrido la crisis y tienen niveles de corrupción comparativamente altos en relación con los países escandinavos o centrales de Europa, pero la reacción española frente a la corrupción, en este contexto de crisis, ha sido especialmente dura. La eterna herida de España –la corrupción– ha empezado a supurar de nuevo y nos ha generado este desasosiego. Desde el testamento de Isabel la Católica a la crítica regeneracionista, pasando por la picaresca, la corrupción ha estado siempre presente en nuestra historia como un relato explicativo de nuestras miserias y, por ello, como una losa que nos impedía despegar. Cuando creíamos que embocábamos el camino de la plena equiparación a las democracias más desarrolladas, la crisis económica nos ha descubierto, de nuevo, esta enfermedad histórica. El rechazo y la indignación frente al fenómeno (no por conocido menos repugnante) han sido intensos. Todo ello ha sucedido en el marco de una sociedad con valores democráticos ya bastante asentados y plenamente integrada en Europa, con la juventud mejor formada de nuestra historia y con instituciones judiciales muy mejorables, pero que funcionan. Por ello, esta vez la reacción ha sido también más propositiva y exigente, se han empezado a depurar algunas culpas y los programas de los partidos están llenos de medidas regeneradoras. En suma, podríamos preguntarnos si no existen ahora mejores bases en las que asentar la esperanza de que la eterna herida empiece a sanarse a través de las reformas institucionales adecuadas. Incluso podríamos preguntarnos si no estamos mejorando nuestra cultura de la legalidad y el desarrollo moral colectivo. La historia nos contestará. Mientras tanto, sigamos trabajando para conseguirlo. Y ahora, como decía Sócrates, Ιωμεν: nos vamos. Sean felices, por favor, a pesar de todo. Tamaragua, amigos. HArendt